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Avaliação da Aplicação Acervo Schengen a Portugal

O segundo semestre de 2010 foi marcado pela preparação e concretização de 5 das 6 missões de avaliação planeadas no âmbito do processo de Avaliação da correcta Aplicação do Acervo Schengen em Portugal.

Este processo de Avaliação Schengen, conduzido numa lógica de exame pelos pares (restantes Estados Schengen), o segundo na história do nosso país enquanto Estado-membro de Schengen (Portugal foi avaliado pela primeira vez em 2003), constitui-se como uma forma de verificação do cumprimento e correcta aplicação da legislação e normativo Schengen em áreas tão diversas como a Protecção de Dados, a Cooperação Policial, as Fronteiras (Aéreas, Marítimas e Terrestres), Vistos e Sistema de Informações Schengen/Gabinete Nacional SIRENE.

Dada a importância e relevância deste dossier, a Direcção-Geral de Administração Interna, entidade mandatada por despacho de S.Exa. o Ministro da Administração Interna, datado de 7 de Abril de 2009, para a coordenação nacional do processo, empenhou-se desde o primeiro momento em todos os aspectos e fases deste projecto, com o objectivo de garantir as condições necessárias à imparcialidade da avaliação e, por acréscimo, um resultado favorável para Portugal.


I – A avaliação da aplicação do Acervo Schengen

O Espaço Schengen baseia-se na confiança mútua que existe na capacidade de cada Estado-membro cumprir as obrigações decorrentes da assinatura do Acordo e da Convenção de Aplicação do Acordo Schengen (CAAS), com vista à manutenção da segurança do todo. Num espaço de livre circulação de pessoas, sem controlo de fronteiras internas, a segurança do todo e de cada um depende de todas as partes.

Neste sentido, dada a necessidade de manter um elevado nível de confiança mútua entre os Estados Schengen e a necessidade de assegurar padrões uniformes na aplicação prática das disposições Schengen, foi criado um mecanismo de avaliação específico para assegurar a correcta aplicação do Acervo Schengen. Trata-se de um mecanismo de avaliação mútua, inter pares, com base na estreita colaboração entre os Estados-membros e as instituições e organismos da União Europeia. Este mecanismo traduz-se na existência de uma Comissão Permanente de Avaliação (hoje, o Grupo de Trabalho do Conselho designado “Avaliação Schengen”- SCHEVAL), composta por um representante de cada Estado-membro, com competência para: i) verificar se cada Estado candidato preenche as condições prévias para que os controlos de pessoas nas suas fronteiras internas comuns possam ser suprimidos; ii) verificar se cada Estado-membro, em cujas fronteiras internas comuns foram abolidos os controlos de pessoas, aplica correctamente o acervo de Schengen.

O processo de preparação e a avaliação em si envolvem várias entidades, quer ao nível da UE – o Conselho, o Secretariado-Geral do Conselho, a Comissão Europeia e, com o Tratado de Lisboa, o Parlamento Europeu; quer ao nível nacional – vários ministérios e entidades por eles tuteladas, bem como peritos avaliadores nacionais.

Concretamente, no quadro da avaliação presentemente a decorrer, foram envolvidos, pela parte Portuguesa:

  • o Sistema de Segurança Interna;
  • o Gabinete Nacional SIRENE;
  • o Ministério da Administração Interna (DGAI, GNR, PSP, SEF e UTIS);
  • o Ministério dos Negócios Estrangeiros (DGACCP e consulados de Portugal em Luanda e na Praia);
  • o Ministério da Justiça (PJ e DGPJ);
  • o Ministério das Finanças (DGAIEC);
  • o Ministério da Defesa Nacional (DGAM);
  • o Ministério das Obras Públicas Transportes e Comunicações (ANA, SA e Administrações dos Portos de Lisboa, Sines e Funchal); e
  • a Comissão Nacional de Protecção de Dados;

     

O processo de avaliação estrutura-se em etapas diferenciadas: i) a resposta a um questionário prévio, que serve de guia à avaliação; ii) a definição dos programas das missões de avaliação para as diferentes áreas a ser avaliadas, a saber: protecção de dados, vistos, cooperação policial, fronteiras (no caso de Portugal apenas as aéreas e marítimas, visto que não possuirmos fronteiras externas terrestres), e Sistema de Informações Schengen); iii) a apresentação e negociação dos programas das missões e o esclarecimento de dúvidas relativamente aos mesmos ou à resposta ao questionário ou relativamente às apresentações, em sede de Grupo de Avaliação Schengen do Conselho da UE; iv) o planeamento das visitas in situ do Comité Avaliador; v) a elaboração das apresentações a efectuar no momento da avaliação e a preparação de dossiers completos a entregar previamente aos peritos avaliadores com toda a informação pertinente (enquadramento jurídico e institucional); vi) a realização e acompanhamento das seis missões de avaliação a Portugal, incluindo reuniões de preparação; vii) a elaboração dos relatórios pelos peritos avaliadores; viii) a apresentação dos relatórios das avaliações no Grupo de Trabalho Avaliação Schengen no Conselho da UE e respectiva remessa ao Parlamento Europeu; ix) o follow-up das conclusões e das recomendações resultantes da avaliação realizada; e, finalmente, x) a apresentação das conclusões ao Conselho de Justiça e Assuntos Internos.

Assim, dado o carácter transversal desta avaliação, com o envolvimento de vários ministérios e entidades, houve necessidade de promover e iniciar a coordenação entre todos os ministérios e organismos avaliados, garantindo, desde o início, a instituição de canais de comunicação preferenciais e designação de interlocutores conhecedores do dossier e facilitadores dos contactos.

Em termos práticos, a realização de cada uma das missões de avaliação consubstanciou-se através de visitas in situ, nomeadamente, na missão de avaliação em matéria de cooperação policial, foi visitado o Centro de Cooperação Policial e Aduaneira, em Castro Marim, e o Comando Territorial da Guarda Nacional Republicana de Vila Real de Santo António, no Algarve; nas missões de avaliação em matéria de Fronteiras Aéreas e Marítimas foram visitados, respectivamente, o Aeroporto de Lisboa e do Porto, bem como os Portos de Lisboa, Sines e Funchal; e finalmente, na avaliação em matéria de Vistos procedeu-se à deslocação aos Consulados de Portugal na Cidade da Praia e em Luanda. Estas deslocações e visitas necessitaram para a sua preparação e realização da mobilização plena das entidades, quer a nível central, quer local.

Não podemos deixar de referir que houve necessidade de acautelar igualmente a possibilidade de realização de uma visita surpresa, não planeada ou definida em sede de programa, durante a missão de avaliação em matéria de Cooperação Policial. Dado o carácter específico desta missão e a necessidade de avaliar o conhecimento dos elementos policiais no que respeita às matérias Schengen, bem como a prática dos procedimentos e regras Schengen e articulação entre entidades policiais, o mecanismo de avaliação Schengen prevê a possibilidade de realização de uma visita não programada, por iniciativa do chefe do comité avaliador, a um local seleccionado pelo grupo, sem que seja dado conhecimento ao país avaliado. Esta possibilidade obrigou, por da parte da equipa de coordenação nacional em conjunto com as demais entidades, a um planeamento adicional e à análise e antecipação de locais com maior probabilidade de serem visitados. 

Pelas regras definidas (de comum acordo entre todos os Estados-membros de Schengen) para este tipo de avaliações, a questão logística deve ser inteiramente assegurada pelo estado avaliado, ou seja, foram estabelecidos diversos e estreitos contactos com todos os intervenientes nas missões de avaliação, desde os peritos avaliadores às entidades nacionais, passando por contactos com hotéis, restaurantes, companhias aéreas, etc, por forma a garantir estarem acauteladas todas e quaisquer questões organizativas ligadas às visitas dos Comités Avaliadores.

De referir ainda que, em resultado das missões de avaliação, os diferentes comités avaliadores elaboram relatórios de avaliação, que são remetidos aos Estados-membros avaliados sob a forma de projecto, para que estes os possam analisar e propor quaisquer correcções factuais aos dados apresentados, bem como comentar e até contestar as conclusões dos mesmos, exercendo-se assim o direito ao contraditório.

Será, por fim, de salientar a relevância política deste dossier ao nível nacional, na medida em que com as novas regras introduzidas pelo Tratado de Lisboa, os relatórios de missão e o relatório final da avaliação são remetidos quer ao Parlamento Europeu, quer à Assembleia da República Portuguesa, o que implica a sua apresentação às diferentes forças políticas que aí têm assento.

II – O processo de preparação nacional

Tal como foi anteriormente salientado, esta avaliação tem um carácter transversal, e por esta razão, por despacho de S. Exa. o Ministro da Administração Interna, datado de 7 de Abril de 2009, a DGAI foi designada como entidade coordenadora do dossier.

Neste contexto, esta Direcção-Geral assumiu desde logo a responsabilidade pela promoção e realização das mais diversas actividades e acções preparatórias (reuniões gerais e sectoriais, por área avaliada, grupos de trabalho, contacto bilaterais e com a tutela, com a REPER, elaboração de relatórios de acompanhamento e de contributos, resposta ao questionário de avaliação, etc) que contaram sempre com a participação e pleno contributo de todos os organismos e entidades envolvidas.

O processo de Avaliação Schengen em curso iniciou-se com da apresentação de um relatório comparativo (elaborado pelo Conselheiro da REPER e Chefe da delegação nacional ao Grupo Avaliação Schengen do Conselho) com a análise das respostas dadas por Portugal durante a avaliação de 2003, as recomendações resultantes dessa avaliação e as conclusões dos follow-up realizados ao nosso país pela Comissão Europeia, em 2004 e em 2005. Este documento foi analisado pelas entidades avaliadas, que procederam ao envio de vários contributos e comentários.

Posteriormente, promoveu-se a realização de um exercício de simulação de resposta ao Questionário de Avaliação Schengen. O questionário de avaliação é a base da apreciação do correcto e pleno cumprimento do Acquis Schengen em cada estado avaliado. É um documento constituído por cerca de 230 perguntas, organizadas em 11 capítulos diferentes, cuja resposta abrange o vasto espectro de aplicação das disposições do Acervo Schengen em vigor, sob diferentes abordagens (legal, processual, prática, etc.). O exercício de resposta simulada, bem como a resposta formal implicaram, por conseguinte, o envolvimento das várias entidades nacionais com atribuições na área Schengen e a respectiva necessidade de coordenação e consolidação de resposta.

O exercício de simulação de resposta ao questionário possibilitou a obtenção de uma panorâmica da realidade nacional no que toca à aplicação do Acervo Schengen nas várias áreas e, assim, construir um plano de acção para a abordagem à avaliação que se avizinhava. Deste exercício resultou igualmente a constituição de um Grupo de Redacção, constituído por representantes de todas as entidades, para elaboração da resposta consolidada ao questionário oficial, tendo em vista assegurar/demonstrar a coerência, a unidade e a clara articulação funcional de todas as entidades e organismos nacionais no exercício das suas atribuições em matéria Schengen.

Com a resposta oficial ao questionário de avaliação procurou mostrar-se o retrato jurídico-institucional e operacional da realidade interna no que respeita ao cumprimento das disposições e normas decorrentes da Adesão de Portugal à Convenção de Aplicação do Acervo Schengen nos seguintes domínios:

  • Fronteiras (gestão geral e específica das fronteiras externas, procedimentos de entrada e de readmissão);
  • Sistema de Informação Schengen (SIS);
  • Emissão de Vistos;
  • Cooperação judicial;
  • Legislação relativa a armas de fogo;
  • Cooperação policial;
  • Drogas; e
  • Protecção de dados.
        

A análise do conjunto dos dados permitiu aos comités avaliadores obter uma visão geral e específica da realidade Portuguesa, designadamente no que diz respeito: i) à estratégia nacional relativa à gestão de fronteiras externas, cooperação policial e judicial, sistema de informação Schengen e protecção de dados; ii) à dimensão externa, relativa à emissão de vistos e seu impacto a nível interno (em território nacional e nos restantes Estados-membros de Schengen); iii) à organização interna das várias entidades com responsabilidade de tutela, supervisão e aplicação do normativo Schengen; e iv) às repercussões da aplicação das disposições Schengen na liberdade de circulação dos cidadãos.

Ainda no quadro do processo preparatório da Avaliação Schengen a Portugal, uma das iniciativas promovidas pela DGAI foi a da reedição de dois manuais sobre o Sistema de Informação Schengen e Cooperação Policial, que se consubstanciam num manual com legislação útil e num manual prático.

Este manuais foram inicialmente produzidos no âmbito do processo de avaliação Schengen de 2003 e traduziram-se numa medida de sucesso, tendo alcançado o objectivo principal que guiou a sua criação, i.e., a divulgação de informação sobre questões relacionadas com o Sistema de Informação Schengen e com Cooperação Policial, nas vertente teórica e prática, pelos meios humanos de cada Força e Serviço de Segurança no terreno. Ao decidir pela actualização e reedição destes Manuais, a DGAI esperava poder colaborar para o aprofundamento do conhecimento sobre matérias chave no que respeita ao Acervo Schengen dos elementos que formam o efectivo das várias Forças e Serviços de Segurança e demais entidades utilizadoras, bem como garantir o sucesso do processo de avaliação Schengen.

Outra etapa fundamental deste processo foi a da preparação das visitas in situ das equipas de peritos avaliadores nas diferentes áreas em escrutínio. Com efeito, se no primeiro semestre de 2010 os trabalhos preparatórios se centraram na elaboração da resposta ao questionário de avaliação, o segundo semestre foi marcado pela preparação das deslocações e visitas das equipas peritos avaliadores ao nosso país.

Esta preparação iniciou-se com a negociação dos programas das visitas dos comités de avaliação para as várias áreas junto das instituições europeias e a definição das datas e calendarização das visitas, o horário e os locais a visitar, as entidades participantes e apresentações a efectuar no Grupo Avaliação Schengen onde se explicam as infra-estruturas dos locais visitados, o tipo de disposições Schengen que se aplicam, como e quem aplica, a organização das entidades no local, etc. Deste processo negocial resultou o estabelecimento do seguinte calendário: i) Protecção de Dados – de 15 a 17 de Setembro; ii) Cooperação Policial – de 20 a 23 de Outubro; iii) Fronteiras Aéreas – de 27 a 30 de Outubro; iv) Vistos – 16 a 24 de Novembro; e v) Fronteiras Marítimas – de 25 a 30 de Novembro. A realização da missão de avaliação em matéria de SIS/SIRENE, última missão a realizar no processo de avaliação a Portugal, foi adiada para o corrente ano de 2011 dado ser uma avaliação com um pendor técnico muito grande e se encontrarem a decorrer as avaliações (SIS/SIRENE) aos países que mais recentemente aderiram à UE e que se encontram em pleno processo de adesão ao Espaço Schengen.

A etapa seguinte de preparação das visitas dos comités avaliadores caracterizou-se pela organização logística das deslocações e mobilização das entidades nos locais visitados. Esta fase foi marcada por diversos e estreitos contactos realizados por esta Direcção-Geral com todos os intervenientes nas missões de avaliação, desde os peritos avaliadores às entidades nacionais que seriam avaliadas, passando por contactos com hotéis, restaurantes, companhias aéreas, transportadores, etc., por forma a assegurar todas e quaisquer questões organizativas ligadas às visitas dos Comités Avaliadores.

Nesta fase houve igualmente necessidade de acautelar as questões de preparação de conteúdos. Com efeito, procedeu-se a uma cuidada coordenação prática entre todas as entidades tendo em vista uma cabal apresentação do sistema nacional, de forma articulada e transparente, com apresentações que partiram de um modelo consolidado por esta Direcção-geral e com a composição de dossiers individuais preparados para cada missão/avaliador. As tarefas de preparação prévia dos conteúdos foram programadas e planeadas com antecedência e consubstanciaram-se na concretização de tarefas tão díspares como: a análise de relatórios, conclusões e resultados de anteriores avaliações a Portugal e a outros Estados-membros e a elaboração de notas, informações e planos de abordagem adaptados à avaliação em curso e a sua divulgação para as entidades avaliadas e respectivas tutelas; criação de um modelo de power point de utilização comum por todas as entidades e em todas as missões de avaliação, para se explicitar aos vários comités avaliadores a harmonia e coerência da aplicação do acervo Schengen em Portugal; a promoção de reuniões preparatórias prévias (pelo menos duas para cada missão de avaliação), que permitiram sentar à mesma mesa todos os intervenientes e efectuar o processo de coordenação e articulação comum, que passou, por exemplo, pela análise partilhada dos conteúdos a ser apresentados aos peritos avaliadores e a definição das melhores soluções; a construção de dossiers, posteriormente entregues a cada um dos peritos, contendo as apresentações de todos os organismos intervenientes, bem como documentação de suporte relevante para a matéria em avaliação; a tradução para inglês de legislação nacional de base, por exemplo, a Lei de Segurança Interna; entre muitas outras iniciativas, com o objectivo garantir sempre o melhor resultado possível.

O culminar deste longo processo preparatório e desta conjugação de esforços aconteceu com a realização das missões de avaliação (in situ), última e mais relevante fase do processo de avaliação. As visitas e deslocações dos peritos avaliadores foram efectuadas com o acompanhamento dos elementos da DGAI, com o objectivo de assegurar que as mesmas decorressem isentas de problemas e por forma a poder responder a qualquer questão inesperada, de índole organizativa ou outra.

III – Resultado da avaliação

O acervo Schengen e as medidas compensatórias pela abertura das fronteiras internas visam assegurar a integridade do espaço de livre circulação e desenvolvem-se em círculos concêntricos e paralelos: no centro encontram-se as medidas em território nacional, o que equivale às avaliações em matéria de Protecção de Dados e Cooperação Policial; de seguida, medidas legislativas relativas às fronteiras externas, e no caso de Portugal, foram avaliadas as Fronteiras Aéreas e Marítimas (o nosso país não tem fronteiras terrestres externas com países terceiros); e finalmente, medidas desenvolvidas fora do território europeu, que corresponde à avaliação Schengen em matéria de Vistos. Neste contexto, Portugal tem, desde sempre e enquanto Estado fundador da cooperação Schengen, demonstrando uma postura activa e participativa no que diz respeito à tomada de decisão e criação de planos estratégicos, iniciativas legislativas e novos sistemas ao nível Europeu, e consequentemente na sua correcta aplicação e implementação.

Foram pois realizadas em 2010 as missões de avaliação em matéria de Protecção de Dados, Cooperação Policial, Fronteiras Aéreas e Fronteiras Marítimas, e Vistos. O processo será finalizado com a realização da missão de avaliação em matéria de SIS/SIRENE, que se prevê vir a realizar-se no segundo semestre de 2011.

Apesar de ainda não ser conhecido o resultado final das 5 avaliações já efectuadas, poderá adiantar-se, desde já, que as mesmas foram bem sucedidas e que todas as equipas de peritos avaliadores, bem como os representantes do Secretariado-Geral do Conselho e da Comissão Europeia, que acompanharam processo em todas as suas fases, foram unânimes na constatação e reconhecimento em geral da excelente organização levada a cabo por Portugal em tudo o que respeita a este dossier, a total disponibilidade das entidades avaliadas e dos seus representantes, e, especialmente, a boa qualidade dos conteúdos informativos apresentados, que se caracterizaram pela clareza, síntese e orientação para as matérias avaliadas.

Simultaneamente, e sem embargo da necessidade de se aguardar pelos resultados finais das referidas missões de avaliação, os comités avaliadores foram igualmente unânimes em afirmar que o sistema de segurança interna português e as medidas adoptadas no sentido da plena aplicação e cumprimento do acervo Schengen sofreram uma evolução muito significativa desde a última avaliação realizada ao nosso país (2003), concluindo, igualmente, por uma avaliação globalmente positiva no que concerne ao cumprimento das medidas legislativas adoptadas, de comum acordo, pelos Estados-membros de Schengen, bem como aquelas inicialmente resultantes da assinatura da Convenção de Aplicação do Acervo Schengen e respectivo Acordo de Adesão. 
 

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